#Die Entscheider

Die Verwaltung steht in einem schlechten Ruf. Zumeist wird von ihr bekannt und auf der öffentlichen Bühne ausgestellt, wenn etwas nicht funktioniert. Der Berliner Flughafen, in Planung, Bau und Betrieb. Die Berliner Landtagswahlen. Faxgeräte in Gesundheitsämtern. Die versprochene, aber auf der Strecke bleibende Hilfe an Flutopfer oder Pandemiegeschädigte. Politiker beschweren sich darüber, dass in Verwaltungen alles so langsam geht. Von knapp sechshundert Verwaltungsleistungen, die bis Ende 2022 digitalisiert sein sollen, hat jemand ausgerechnet, stehen derzeit sechzehn zur Verfügung.

Die Mitarbeiter der Verwaltungen beklagen ihrerseits die Höhe der Aktenstapel auf ihren Schreibtischen und klagen also über zu wenig Personal. Die Bürger wiederum staunen über die Entscheidungen der Verwaltung, über eingehende Formulare und ausbleibende Termine sowie darüber, was alles genehmigungspflichtig ist. Das alles wird im Begriff der Bürokratie zusammengefasst. Deren Abbau zu versprechen ist das Mantra aller Politiker, die zugleich am Beginn der Regulierungskaskade stehen, die beklagt wird. Oft übrigens von denselben Bürgern, die nervös werden, wenn etwas unreguliert oder unsubventioniert bleibt.

Organisationen, die verbindliche Entscheidungen herstellen

Als der Soziologe Niklas Luhmann vor fast sechzig Jahren über die „Grenzen der Verwaltung“ schrieb, lagen all diese Themen schon auf dem Tisch. Das jetzt aus seinem Nachlass – Luhmann starb 1998 – publizierte Buch (Suhrkamp, 254 Seiten, 28 Euro) versteht unter den Grenzen der Verwaltung dennoch nicht in erster Linie die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit. Vielmehr versucht es, die Arbeit von Verwaltungen an drei verschiedenen Organisationsgrenzen verständlich zu machen.

Verwaltungen sind für Luhmann Organisationen, die verbindliche Entscheidungen herstellen. Dabei haben sie es mit, wie er sich ausdrückt, drei Umwelten zu tun. Mit Politikern, die das Verwaltungshandeln einerseits durch Gesetze und Gelder programmieren, andererseits in einzelnen Fällen intervenieren, um genehme Entscheidungen zu bekommen. Siehe beispielsweise den Berliner Flughafen. Daneben gibt es die Umwelt der Verbände, der Lobbyisten sachlicher Interessen ausgewählter Bürgerschaften also, die auf die Verwaltung einwirken. Und schließlich gehören für Luhmann auch die Angestellten und Beamten, die in den Verwaltungen arbeiten, teilweise zu ihrer Umwelt, weil sie in ihren Motivlagen, Gefühlen, Handlungsbereitschaften nie völlig kontrollierbar sind. Verwaltungen sind keine Maschinen, ihr Personal besteht nicht aus Rädchen.

F.A.Z. Frühdenker – Der Newsletter für Deutschland

Werktags um 6.30 Uhr

ANMELDEN

Mit allen drei Grenzen hat die Verwaltung ständig zu tun. Sie kann es dabei nicht jedem recht machen, und sie operiert ohnehin im Bereich brauchbarer Halblegalität, wenn sie sich Einflüssen von Verbänden, Politikern und des eigenen Personals, etwa dessen Aufstiegsambitionen oder Ressortegoismen, öffnet. In die Akten wird all dies jedenfalls nicht aufgenommen.