#Ohne demokratische Kontrolle

Im August tritt der einstige Landwirtschaftsminister Christian Schmidt (CSU) seinen neuen Posten als Hoher Repräsentant der Staatengemeinschaft in Bosnien-Hercegovina an. Die Behörde, die er leiten soll, das „Büro des Hohen Repräsentanten“ (OHR), ist nach dem Ende des Bosnien-Krieges 1995 geschaffen worden, um den physischen und institutionellen Wiederaufbau des Balkanstaates zu überwachen. Seinerseits wird das OHR von einem „Friedensimplementierungsrat“ überwacht, der von mehr 50 als Staaten und internationalen Organisationen beschickt wird. Doch nach mehr als 25 Jahren Frieden mehren sich in Bosnien Fragen nach der Daseinsberechtigung einer Behörde, deren Rolle von einigen Akteuren und Organisationen als bestenfalls überflüssig oder gar kontraproduktiv beschrieben wird.

Zu ihnen gehört die der Korruptionsbekämpfung verpflichtete Organisation Transparency International (TI). Srdjan Blagovcanin, Vorsitzender von TI-Bosnien, beschreibt den OHR als Behörde, die nicht nur im Kampf gegen Korruption bedeutungslos sei: „Die Tätigkeit des OHR erschöpft sich heute darin, alles halbe Jahr dem UN-Sicherheitsrat zu berichten und an den Treffen des Friedensimplementierungsrats teilzunehmen. Dann wird Besorgnis über die Lage des Landes zum Ausdruck gemacht, und das ist alles.“ Die historischen Verdienste des OHR in den ersten Nachkriegsjahren bestreitet Blagovcanin keineswegs: „Ende der neunziger Jahre und zu Beginn des neuen Jahrtausends hat das OHR durch die Schaffung eines staatlichen Justizsystems und die Durchsetzung von Gesetzen auf Staatsebene den institutionellen Rahmen zum Kampf gegen Korruption aufgebaut.“

Fruchtbarer Boden für Korruption

Nach Kriegsende habe das OHR eine wichtige Rolle gespielt, „als es darum ging, einen Friedensvertrag durchzusetzen und elementare staatliche Funktionen zu etablieren“. Schon damals sei das Bild allerdings nicht nur positiv gewesen: „Die unbeschränkte Macht des OHR war auch ein fruchtbarer Boden für Korruption im OHR selbst. Unser erster Bericht in Bosnien vor 20 Jahren galt der Korruption in internationalen Strukturen. Als Folge davon sahen wir uns erheblichem Druck des OHR ausgesetzt.“ Ein unauflösbarer Widerspruch bestehe darin, dass der Hohe Repräsentant die Demokratisierung Bosniens unterstützen solle, als vom Ausland ernannter Beamter selbst aber keinerlei demokratische Legitimation besitze.

„Es ist nicht sonderlich sinnvoll, über Transparenz bei einer zutiefst undemokratischen Institution zu sprechen, wie es das OHR ist“, so Blagovcanin. Zwar sei es falsch, dem OHR die Hauptverantwortung für Korruption in Bosnien anzulasten. Doch stelle sich durchaus die Frage nach der Mitverantwortung einer Behörde, die seit Jahrzehnten als oberstes Organ die Aufsicht im Lande führt oder zumindest führen sollte.

Im Kern der Debatte über das OHR stehen die „Bonner Befugnisse“. Das sind jedweder demokratischer Kontrolle entzogene Vollmachten, mit denen Hohe Repräsentanten in Bosnien Gesetze erlassen, aufheben oder Amtsträger entlassen können wie die Alliierten in Deutschland vor 1949. Bis zum 23. Juli, als der scheidende Hohe Repräsentant Valentin Inzko verfügte, die Leugnung des Völkermords in Srebrenica unter Strafe zu stellen, waren die Vollmachten seit einem Jahrzehnt nicht mehr angewandt worden. Ernsthafte Zweifel bleiben, ob ein über einen Rückgriff auf die Bonner Befugnisse ergangener Erlass heutzutage in Bosnien überhaupt noch praktisch durchsetzbar ist. 

Blagovcanin stört sich aber prinzipiell an den Vollmachten: „Die Position von Transparency International in Bosnien ist, dass die Bonner Befugnisse sofort und bedingungslos gestrichen werden sollten und das OHR zu schließen ist.“ Die Venedig-Kommission, ein Gremium juristischer Fachleute, das den Europarat berät, deren Mitglied Bosnien ist, habe bereits 2005 darauf hingewiesen, „dass die Rolle und die Befugnisse des OHR mit demokratischen Grundsätzen nicht vereinbar sind.“ Das gelte auch deshalb, weil es in Bosnien keine rechtliche Handhabe gegen Dekrete des OHR gebe. Dazu habe die Parlamentarische Versammlung des Europarats in einer Resolution schon im Jahr 2004 festgestellt, derart umfassende Vollmachten ohne jedwede Rechenschaftspflicht stünden nicht im Einklang mit demokratischen Prinzipien.

Ist der Fortbestand des OHR sogar schädlich?

Ein Vierteljahrhundert nach Kriegsende sei der Weiterbestand des OHR deshalb nicht nur nicht länger nützlich, sondern sogar schädlich: „Die EU selbst hat wiederholt betont, dass die Existenz des OHR mit dem von Bosnien angestrebten Prozess der EU-Integration unvereinbar ist.“ So sei der Rat für allgemeine Angelegenheiten der EU schon 2009 zu dem Schluss gekommen, dass der bosnische Antrag auf EU-Mitgliedschaft nicht geprüft werden könne, solange es das OHR noch gebe.

„Auch deshalb ist die Existenz des OHR und der Bonner Befugnisse in Bosnien heute in jeder Hinsicht Teil des Problems, nicht der Lösung“, behauptet Blagovcanin und weist darauf hin, dass über den Friedensimplementierungsrat, dem auch Staaten wie Russland oder Saudi-Arabien angehören, Mächte eine Mitsprachemöglichkeit in Bosnien haben, denen es durchaus gelegen komme, dass das Land stagniere und sich der EU nicht weiter annähere. Wenn er als Bosnier Christian Schmidt oder dem OHR als Institution eine Frage stellen könnte, so wäre es diese, sagt Blagovcanin: „Was ist es konkret, was das OHR 25 Jahre lang nicht getan hat, nun aber tun sollte? Und bis wann?

Und wie erklärt ein Deutscher den Bürgern eines demokratischen Staates wie Deutschland, dass er in einem anderen europäischen Land eine Funktion übernimmt, die keinerlei demokratischer Kontrolle unterliegt?“ Ohne Antworten auf solche Fragen kann Transparency International einstweilen nur tun, wofür es auch anderswo bekannt ist: Gewählten Mächtigen auf die Finger schauen – und ungewählten erst recht.